第十章  社会保障法概论

社会保障法是一国法律体系中重要的法律部门，属于社会法范畴。社会保障法是调整 社会保障关系的法律规范的总称，随着我国社会保障制度的确立和社会保障事业的发展， 相关的法正在不断地发展和完善之中。

第一节社会保障概述

一、社会保障法的概念

（一） 社会保障法的概念

“社会保障”一词，最早出现在美国1935年制定的《社会保障法》中，随着国际劳工组织 多次使用这一新词，逐渐为世界各国所熟悉和接受，在当代社会，社会保障已经成为各国普 遍建立的一种社会稳定制度。

从社会保障的口的出发来定义，社会保障法是国家为维护社会安定和经济稳步发展而 制定的，保障社会成员基本生活需要和经济发展享受权的各种法律规范的总称。从部门法 之间的区别标志来定义，社会保障法是调整社会保障关系的法律规范的总称，一般来说，社 会保障法包括国家立法机关制定的社会保障法律和国家行政机关颁布的社会保障法规、规 章和其他规范性文件。

（二） 与在会保障相关的概念

1.社会福利（Social Welfare）

在西方福利国家,社会福利是一个涵盖性很广的概念，其外延比社会保障要广。社会福 利作为一种制度安排，是工业社会发展的产物。社会福利的渊源早于社会保险，但它的形成 又晚于社会保险，它的成熟标志若当代社会保障制度进入了新的发展阶段。与福利国家所 迫求的终极目标相适应，西方国家的社会福利通常指国家采取的各种社会政策的总称，即把 凡是为改善和提高全体社会成员物质、精神生活而采取的措施、提供的设施和服务等都称作 社会福利,不仅包括我们所谓的社会保障内容，而且包括公共文化、公民免费教育、公共卫生 服务与设施、家庭救助等。可以说，社会福利是最高层次的社会保障，或者说,是社会保障发 展的最高境界，它是经济和社会不断发展的产物。

我国的社会福利概念与西方国家有很大区别。我国的社会福利概念被包含在社会保障 概念之下,是狭义概念。社会福利是指由国家出资兴办的，旨在为社会大众谋利益的各种福 利性事业以及国家为社会全体成员提供的各种福利性补贴，包括一般社会福利（公共福利）、 职工福利和特殊社会福利（专门福利）。一般社会福利是指国家和社会有关部门及团体举办 的社会文化、教育事业以及社会服务等，亨受对象是全体社会成员职工福利是指职工所在 单位通过举办集体福利设施、建立各种补贴或发放实物，以改善职工的物质文化生活，享受对象是本单位的职工及其家属。特殊社会福利是国家和社会为残疾人和无劳动能力的人举 办的福利事业，包括残疾人福利、儿童福利、老人福利等。

2. 社会保险（Social Insurance ）

社会保险是社会保障制度的核心内容,是指国家通过立法强制建立社会保险基金，对参 加劳动关系的劳动者及其他公民在丧失劳动能力或失业时给予必要的物质帮助的制度。社 会保险包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等项目（我国“十三五”规 划提出将生育保险和基本医疗保险合并）。社会保险主要是通过建立社会保险基金并在一 定范国内对其实行统筹调剂，来对劳动者及其他公民在遭遇风险时给予必要的帮助。社会 保险提供的是基本生活保障，只要劳动者及其他公民符合享受社会保险的条件，即劳动者与 用人单位建立了劳动关系并按规定缴纳各项社会保险费，或其他公民已按规定缴纳各项社 会保险费，即可在遭遇风险时享受社会保险待遇。

3. 社会救助（Social Assistance）

社会救助又称社会救济，是指国家对于遭受灾害、失去劳动能力的公民以及低收入的公 民给予物质救助,以维持其最低生活水平的各种措施，包括城乡居民最低生活保障,对农村 无依靠老人、残疾人和贫困者的照顾，灾害救助、扶贫救济等。社会救助的目标是扶危济贫, 救助社会脆弱群体;其对象是社会的低收入人群和困难人群。社会救助作为社会保障的内 容之一，是人类社会最古老的种保障形式。社会救助主要是对社会成员提供一种最低生 活保障，其保障水平低于社会保险和社会福利。

4. 社会优抚

社会优抚是社会保障中种较为特殊的保障方式,它是针对社会部分人群而设的，是 国家通过法规定对些负有特殊社会任务和责任的人员、社会有功人员实行的物质照顾 和精神抚慰。社会优抚的内容包括优待军人及军人家属、抚恤伤亡将士、褒扬阵亡将士等。 后来，社会优抚的范围扩大到非军人，如对一些因公或为保卫人民生命、财产而牺牲的非军 人也实行抚恤和褒扬。

（三）社会保障、社会福利、社会保险和社会救助概念的联系与区别

从上述分析可见,在我国，社会保障是一个上位概念，在社会保障概念之下有社会保险、 社会福利和社会救助等。将社会保险、社会福利、社会救助置于社会保障体系来考察，这几 个概念的主要区别有如下几点。

1. 实施的对象不同。社会保险实施的对象主要是以工资收入为其主要生活来源的劳动 者，也即与用人单位建立了劳动关系，有稳定收入来源的劳动者，包括已退休人员，但需要注 意的是:现代社会保险尤其是养老保险和医疗保险已实现全民享有；而社会福利和社会救助 实施的对象是全体社会成员，不管其是否以工资收入作为主要生活来源。

2. 资金来源不同。社会保险基金主要来源于用人单位和劳动者及其他公民个人缴费, 国家财政作适当的补贴，在社会保险制度下，用人单位和劳动者缴纳社会保险费是种法定 义务，不得由个人选择。社会福利和社会救助资金则来源于国家财政和社会各界捐助，社会 成员没有缴费的义务。

3. 实施的条件不同。社会保险实行权利、义务对等的原则，即劳动者及其他公民只有尽 了缴纳社会保险费的义务后，才能享受各种社会保险待遇。而社会福利和社会救助则强调 国家和社会对全体社会成员的责任与义务，社会成员享受社会福利和社会救济不需要承担缴费的义务。

4.实施的方式不同。社会保险根据劳动者及其他公民遭遇风险的不同而有不同的规 定。我国现行法律规定，养老保险和医疗保险实行个人账户和统筹相结合的办法，劳动者及 其他公民享受养老保险和医疗保险视其缴费年限和金额而定;失业保险主要根据失业人员 所在的当地生活水平而定；工伤保险和生育保险则取决于其受伤程度和生育费用。而社会 救助则是根据公民的收入水平、负担家庭成员的状况等因素来决定，如公民发生意外或生活 陷入困境后，可以向政府申请救济,政府有关部门应进行必要的调查,核定其符合救济条件 后才发给救济金，救济金发放的标准一般以保证其最低生活需要为限。社会福利实施的方 式主要是提供福利设施和服务，符合条件的社会成员都有权利享受。

二、社会保障法的特征

现代社会保障立法实质上既是社会成员生存权利保护法和社会安全法，同时也是社会 稳定法和社会和谐法。作为现代法律体系的个重要组成部分，社会保障法具有法的一般 特征;同时，作为一个独立的法律部门，它还具有自己的独特特征。

（一） 广泛的社会性

社会保障法是典型的社会法，社会性是其最主要的特征。其社会性表现在三个方面:第 一，目的的社会性。制定和实施社会保障法是为了社会利益，通过保障社会成员的基本需要 来实现社会稳定和发展。笫二,权利主体的普遍性。社会保障权利由全体社会成员共同地、 平等地享有。在国际上有些国家之间还订有社会保障待遇互惠协议，保护旅居国外的本国 公民平等地享受旅居国社会保障的权利和待遇。第三,义务主体的社会化。社会保障立立法 规定，社会保障基金的缴纳义务主体是国家、用人单位和社会成员三方，以此将义务分散到 社会，共同筹措社会保障基金。

（二） 产格的强制性

社会保障法是国家为保障社会成员的基本生活而制定的，以国家的行政权力作为强制 性实施法律的保证，社会保障管理机构的行为具有强制的法律效力，对任何违反社会保障法 的行为，管理机构都有权依法处置;任何社会保障法律关系中的主体，都必须履行自己的义 务，否则将承担相应的法律责任，强制法的色彩非常浓厚。因此,除了补充项目中的一些任 意性规定外,社会保障法中的大部分法律规范均为强制性规范，有关各方当事人必须遵照执 行，不能任意选择。

（三） 实体法与程序法的统一性

法律按其所规定内容的不同，可以分为实体法与程序法。实体法是规定社会关系参加 者实体权利和义务的法律;程序法是规定权利和义务（或者责、职权）实施的程序或方式的法 律。一般而言，实体法和程序法互依互存，有一定的实体法，必然有相应的程序法。社会保 障法中既有主体权利和义务的实体规定，又有资格认定与给付手续等程序性规定，实务性很 强。社会保障法兼具实体法与程序法的属性，是实体法与程序法的统一。

三、社会保障法的基本原则

（一）社会保障法的基本原则的概念

社会保障法的基本原则是指集中反映社会保障法的本质，贯穿社会保障法律规范始终, 并对整个社会保障法律规范体系起主导作用的根本准则。社会保障法的基本原则是社会保 障法立法精神的体现，集中反映了国家在社会保障制度建设I:的基本立场，同时也是对社会 保障法律法规的重要补充，有助于探讨具体的社会保障法律规范的立法原意。

社会保障法的基本原则体现了社会保障法所追求的基本精神和价值主线，具有高度的 概括性和抽象性的特点。为了指导和协调整个社会保障法律制度的合理运行，社会保障法 的基本原则在整个社会保障法的体系中处于提纲挈领的地位。综观其意义，社会保障法的 基本原则应具有以下几层含义:第一，社会保障法的基本原则是社会保障法本质的反映。何 种性质的法律就应该由该种性质的法律原则来统领，何种性质的法律原则就应该反映出该 种性质的法律体系。第二，社会保障法的基本原则是各项社会保障立法的指导原则。由于 社会保障法体系较为复杂和庞大，每个社会保障项目的立法如果没有统一的指导原则，便很 难使社会保障法形成个统一协调的体系，社会保障的目的就难以实现。为了使各个社会 保障法律法规互相协作、互相配合，社会保障法的基本原则便应运而生了。第三，社会保障 法的基本原则具有贯穿社会保障法律体系始终的效力。社会保障的基本原则是各项社会保 障法律的制定标准，社会保障法中的各个法律规范都是以社会保障的基本原则为指导而制 定的,因而其效力理应贯穿于社会保障法律制定和实施的全过程之中。当各社会保障法律 之间的规定产生冲突时,应该根据社会保障法的基本原则来判断。

（二）社会保障法基本原则的功能

1. 社会保障法的基本原则是社会保障立法活动的指示灯。社会保障法的基本原则是整 个社会保障法律体系得以构建的基础，是立法者制定法律时的指示灯。各项立法均有各项 立法的理念、精神与政策，这些理念、精神与政策经过总结归纳便成了立法原则。社会保障 法的基本原则也是如此，它首先是由国家实行社会保障的目的与宗旨来决定的，然后综合考 虑社会群体利益及国家经济发展的状况来确立。在社会保障立法过程中，立法机关必须事 先总结制定社会保障法的基本原则，再将这些原则适用于每项社会保障立法的过程之中。 只有这样,方可使社会保障的法律体系在正确的原则指导下实现社会公共利益。因此，可以 说,社会保障法的基本原则产生于社会保障法的具体制度和规范之前,是社会保障法各项具 体制度和规范的基础和来源。

2. 社会保障法的基本原则是社会保障执法活动的调节器。执法与立法 一样，如果没有一 定的原则的指导，就很容易产生执法过程的盲目性，从而导致执法不公的后果。在社会保障执法过程中，如果没有社会保障法基本原则的指导，这种情况同样也是会发生的。另外, 由于立法技术及立法经验的不完善，社会保障法律也难免会出现条文模糊、语言不明的情 况，同时，因为经济的发展变化过于迅速，社会保障的立法有时也会出现落后于社会经济发 展的现象。这时，执法机关若等待新的法律规定的出台势必会影响执法的效力，影响社会经 济的稳定发展。要解决此种问题,就只有靠社会保障法的基本原则来发挥作用了。 一方面, 在条文虽然模糊但根据基本原则可以明确执法内容的情况下,执法机关可以根据自己的判断进行果断的执法，提高执法的效力。另一方面，在根据法律条文的字面含义和基本的推断 难以确定执法内容的情况下，执法机关应向司法机关反映，要求司法机关尽快做出相关的司 法解释，以明确执法的内容。而司法机关的司法解释，也是以社会保障法的基本原则为依据 做出的。所以，社会保障法的基本原则具有调节社会保障执法的功能。

3.社会保障法的基本原则是社会保障司法活动的补充剂。社会保障司法活动是社会保 障制度运行和实现的重要环节。在社会保障司法过程中，司法机关主要依据立法机关所制 定的社会保障法来解决社会保障的各种问题。但是社会保障立法受到种种因索的影响，不 可能完全解决所有的社会保障问题。在遇到新问题而难以找到明确的法律依据的情况下, 司法机关首先要寻求相似的法律规定，如果没有相似的法律规范，则根据有法可依的原则， 司法机关不能枉法裁判，但是如果有相类似的法律规定，却没有足够的适用依据时，司法机 关应尽快做出有权解释,使该问题得以尽快解决。在制定司法解释的时候，司法机关不能随 意扩大或缩小原法律规范的含义，而是应该以社会保障的基本原则为指导，按社会保障制度 的价值追求对相关的社会保障法律规范加以补充和调适，以使社会保障法律保持 一定的弹 性,与社会生活的发展相适应。

（三）社会保障法的基本原则

1. 保障基本生活需要的原则。社会保障法是保障公民生存权的法律体系。生存权是维 护人的生存所必不可少的基本人权，虽然早在资产阶级民主革命时期，资本主义革命家和思 想家便开始提倡“天赋人权”，主张“人人生而平等自由”,但生存权作为一种权利家得到真 正的保障，还必须通过法律的形式确定下来，成为公民的法定权利。由于经济调整、社会变 革、自然灾害等各种原因，一个社会中总是会有一些人因为物质匮乏而面临生活危机。社会 保障法的宗旨即在于当社会成员出现这些生活困难时，国家和社会有义务对其进行物质帮 助。但这种帮助，一个明显特点，即以满足公民的基本生活需要为宗旨。例如，社会救济的 给付便是按各个地区人口的最低生活标准发放，以满足社会成员生存的基本需要;社会保险 法和社会优抚法也都是以公民抵御生活风险的基本需要为出发点来制定给付标源的，它的 给付内容主要包括公民的基本生活需求。

2. 普遍性原则。普遍性是指社会保障的实施范围应包括所有社会成员，强调一切社会 成员享有社会保障的共同权利,从而制定对全体社会成员普遍适用的相同的社会保障标准。

普遍性原则最先是由“现代社会保障之父”贝弗里奇爵士在其《社会保险及有关服务》的报 告里提出来的。对公民实行普遍的社会保障，是各国社会保障立法共同奉行的一条基本原 则。《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》和我国《宪法》中，均有人人有权享 受社会保障的规定。而各福利国家对普遍性原则的贯彻则更加突出，他们主要是通过努力 实施各项惠及所有社会成员的福利政策来实现的。就我国的情况而言，我国宪法规定的社 会保障权利,是不分农村公民还是城镇公民的。在社会主义制度下，社会成员的法律地位平 等，权利相同。一切社会成员在丧失劳动能力或者生活遭遇困难时，有向社会或国家获取生 存和生活所需的平等权利。同时，社会保障的普遍性也是社会保障制度本身的要求。社会 保障制度本身就含有惠及所有社会成员之意。社会保障法应对所有社会成员一视同仁，凡 是符合法定保障条件的社会成员，都有权得到社会保障体系的支持。因为社会保障范围的 普遍性，社会保障法才有其稳定社会、保障社会成员安全的社会意义。

基于社会物质条件的限制，各个国家可以根据各自的国情，对社会保障制度采取适当的、逐步的实施方式，但不能以物质条件不具备为由，拒绝提供物资帮助或者只考虑部分群 体的社会保障权利。一个较为完善的社会保障制度必须惠及所有的社会成员，只保障部分 社会成员基木生活需求的社会保障制度是不全面的社会保障制度，这种制度的实施是不可 能达到社会保障根本目的的。

坚持普遍性原则,并不排斥对特殊地区、特殊群体在具体保障标准上实行特别对待。目 前，我国的社会经济发展还很不平衡，东、中、西部社会经济发展水平差距很大，特别是城乡 之间的社会经济、文化差别是一个短期内难以消除的社会问题，建立全国统一的社会保障标 准的条件还不成熟。但这种不同保障水平和层次的社会保障制度只是一定时期的过渡性措 施，随着社会的发展，这种差距会逐渐消失。

3. 社会保障水平与经济发展水平相适应的原则。社会保障是国家用国民收入再分配手 段来解决特定社会问题和实施特定社会政策的一项宏观调控措施，它肩负着保障社会稳定 和经济发展的双重目标和任务。如果社会保障滞后于经济的发展，就容易造成社会的不稳 定，进而给经济发展造成消极影响;相反，如果社会保障水平超前于经济的发展,则必然造成 国家无力承受并最终损害经济发展的后果。因为经济发展决定着社会保障的发展水平，社 会保障发展水平受经济发展水平制约，而且必须适应经济发展的水平。西方国家社会保障 法在早期的设计中，由于忽略了这二者之间的关系，社会保障水平严重超过了经济的增长速 度，甚至超过其GDP的增长水平，造成了当时许多人不参与劳动而依靠社会保障来度日的 局面,这会容易导致“福利病”。为了改变经济发展与社会保障不相适应的状况，各主要资本 主义国家在20世纪80年代纷纷对各自的社会保障法律进行修改，适度降低社会保障的水准,使社会保障的发展与经济的发展互相协调、互相促进。

社会保障水平与经济发展水平相一致的原则实际上包含着两层含义。第一层含义是指 一个国家应该根据自身的经济发展水平来实施相应的社会保障政策。社会保障应当适当， 不应过高或过低。如果过高，则必然减少国家经济发展的总资本，影响必要的社会资本积 累，制约经济的进一步发展,同时它还会造成社会成员过于依赖社会保障的后果，减弱劳动 者的勤劳意识，从而影响整个社会的经济发展。如果过低，则社会成员的基本生活需求难以 得到保证，盈余的社会财富会被大量闲置,容易造成社会的动荡，社会保障制度也就失去其 意义了。总之，过高的社会保障水平将会宜接影响社会保障法作为“经济调节器”的功能，过 低的社会保障水平将会宜接减弱社会保障法作为“社会安全网”的功能。社会保障水平应与 经济发展水平相一致原则的另一层含义是指一个国家的社会保障水平不应总停留在一个标 准之上,而应随着社会经济的发展而不断提高。这是由人的生存权和发展权的共同要求决 定的。社会财富增加了,社会保障投入也应当适当地增加。同时，经济发展水平也决定了社 会成员的生活水平，当社会发展水平提高时，社会成员必然会要求国家提高相应的社会保障 待遇。

4. 社会公平与经济效率兼顾的原则。社会保障是在经济发展过程中由国家和社会对社 会财富进行的再分配，以调整因社会财富初次分配所带来的不均等情况，因此，从制度的目 的上便可知社会保障是一个以实现公平为己任的制度。作为社会保障制度的法律表现，社 会保障法的制定也应当贯彻公平的原则。这里的“社会公平”包含两层含义:一是从社会保 障权利享受的角度，应贯彻人人平等的理念，任何社会成员只要达到接受社会保障的条件, 就有权享受国家和社会提供的物质帮助;二是社会保障待遇的确定，应力求遵循平等原则，不能因社会成员的地位、身份、性别、种族和信仰等方面的区别而有所不同。

社会公平始终是社会保障法所追求的价值，这是社会保障法本身的要求。首先,从发展 历程来看,无论是社会保障观念的起源，还是社会保障法的创立历史，都体现了人类追求尽 可能公平的足迹。社会保障法是最直接体现社会公平价值的法律规范。其次，追求社会公 平是为了遵循有关国际公约、贯彻我国宪法精神的需要。最后，这是市场经济的要求。市场 经济是效率经济，鼓励竞争，因此，利益分配的差别性和不公平将不可避免。为保持社会稳 定，国家必须通过宏观调控来防止不公平状况的过度发展。社会保障即是实现这种调控有 效手段之一。

社会保障在贯彻公平原则的同时，还必须兼顾效率。因为公平是以效率和发展所带来 的物质基础为前提的。社会保障的效率性，要求通过社会保障制度的设计，实现社会保障的 经济调节作用和对社会成员的激励作用，提高经济增长率，从而实现社会保障更高层次上的 公平。我国现阶段还只能建立城乡居民最低生活保障制度。这一方面因然受制于我国的经 济发展水平，另一方面也是为了抑制社会保障可能带来的副作用。后一点突出地表现在公 平与效率的关系上。社会保障制度的推行，有利于社会公平的实现,但如果保障的项目过 多，标准过高，就极易导致效率的丧失。因为全面的、高标准的保障体系，必然促使部分社会 成员滋长懒情心理和不劳而获思想,从而导致社会生产力水平的下降和社会财富的减少，同 时又会形成新的、更大程度上的不公平。在这方面,西方高福利国家的教训值得我们认真借 鉴。因此，社会保障法应坚持公平与效率相结合的原则，在公平与效率兼顾的动态过程中， 达到相互之间的动态平衡。我们绝不能为了追求“公平”而牺牲“效率”，因为失去了“效 率”，“公平”就只能是低层次I:的公平，甚至连低层次I:的公平都维持不了。

为兼顾公平与效率，首先，社会保障法必须对国家、单位、个人三方面社会保障主体的责 任和义务进行合理划分和组合,实行社会保障费用由三方共同负担的制度，强调社会成员权 利与义务对等。国家负担社会救济、社会优抚安置等保障，公平对待全体社会成员，只要符 合法定条件，人人均可享受。而个人和单位缴费部分，既要考虑到公平，又要兼顾缴费者的 个人利益,以调动其参与社会保障的积极性。其次，社会保障法在规定企业的缴费责任时, 应尽量使各个单位之间所承受的负担大体平衡;在确定劳动者的保障待遇时，共标准也应当 基本统一，但同时也应考虑劳动者的贡献大小，让对社会贡献大的劳动者享受较高的养老保 险待遇，以激励所有社会成员勤奋工作，提高劳动生产率和经济效益。

5.国家保障与社会保障相结合原则。社会保障制度应该由国家和社会来共同实施，这 是社会保障法的基本原则，也是社会保障制度进一步发展的必由之路。

从社会保障历史发展过程来看，社会保障制度的发展大体可以分为三个 阶段。第一阶段是创立阶段和发展阶段,在这个阶段中，社会保障制度正处I:升期。由于这 个阶段中，社会保障项目并没有完全开展，社会保障金靠政府的财政收入完全可以承担，因 此，政府是此阶段社会保障制度的主要义务人。笫二阶段是社会保障的成熟阶段，此阶段也 可称为福利国家创建时期，此时大多数的社会保障项目都得到了开展，并且由于工业革命的 影响，资本主义经济迅速发展,政府的财政收入大量增加，社会保障支出在财政收入中并没 有占太大的比例，因此政府仍是社会保障资金的主要承担人。但是这种由政府承担所有社 会保障开支的情况是不能长久的，因为经济发展的势头并不能持续良好，财政收入也不是每 年都可以大量增加。在经济出现低谷的情况下，这种单靠政府的财政维持开支的社会保障体制便可能使政府陷入财政危机，这一点在20世纪70年代发生的石油危机后便体现出来 了。社会保障制度发展的第三个阶段是改革和调整的阶段。20世纪七八十年代，在经历了 一系列经济挫折后，主要资本主义国家开始对由政府一方承担的社会保障政策进行反思。 大多数的发达资本主义国家都对本国的社会保障政策进行了调整，以政府和社会共同承担 社会保障的开支来代替单独由政府财政承担社会保障开支的体制。这些国家的改革措施, 使社会保障制度进入了一个平稳发展的时期。

国家保障与社会保障相结合主要是指社会保障事业的发展，不仅要依靠国家、政府的出 资、管理与监督，还需要依靠广大社会力量的参与。作为一项基本原则，它具体包括两方面 的内涵和要求:是社会保障基金来源的双重性,既要依靠国家、政府的财政拨款，又要依靠 社会各界的出资，如企业、社会组织、社会机构、家庭和个人通过缴纳社会保险金向社会保障 制度出资。二是社会保障的日常管理与监督事务应该由国家和社会共同承担。政府作为社 会的管理者，|'|然应对社会保障制度的实施进行总体规划与具体操作。但是社会保障制度 是项涉及主体多、关系杂、内容富的制度，单靠政府的行政资源是很难使社会保障制度 良好运行的,还必须依靠广大社会成员的共同实施才能使社会保障制度直正成为一项利国 利民的制度。如在社会保障基金的筹集和发放上，由于人力物力资源有限，政府需要委托相 关的社会保障实施机构来协助办理。在社会保障基金的筹集、运营和发放的监督上，也需要 有广大民众一同进行，才能使社会保障资金得到良好的管理和使用。

四、社会保障法在法律体系中的地位

社会保障法涉及每一个社会成员，是市场经济条件下，保障和实现人权、维护社会安定、 促进经济增长不可或缺的重要的法律部门。社会保障法以社会利益为本位，以社会公平为 基本价值取向，弥补市场经济的缺陷，对社会弱势群体进行倾斜性保护，体现社会互相合作 精神，以实现其在谋求社会安全的基础上促进经济与社会的良性运行和协调发展的目标，完 全具备社会法的属性。因此，在整个国家法律体系中，社会保障法是社会法之下的个法律 部门。社会保障法与其相邻的法律部门之间的关系如下。

（一） 社会保障法与劳动法的关系

社会保障法与劳动法的联系:第一，社会保障法是在劳动法的基础上发展起来的。最初 的社会保障形式——社会保险是为保护雇员的利益而建立的。20世纪二三十年代,社会保 障法在社会保险法的基础上扩张，突破了以雇员为保障对象的限制,将社会保障对象扩大 为全体社会成员。社会保障法从劳动法中独立出来，成为涵盖社会保险、社会救助、社会福 利、社会优抚等内容的新兴的社会法部门的组成部分。第二，劳动法的调整对象与社会保障 法的调整对象在社会保险领域存在交叉。

社会保障法与劳动法的区别:笫一，主要的调整对象不同。劳动法的调整对象与社会保 障法的调整对象在社会保险领域存在交叉，但劳动法的调整对象不能涵盖社会保障法的全 部调整对象;反过来，社会保障法的调整对象也不能涵盖劳动法的全部调整对象。第二，法 律关系主体不同。劳动关系涉及的是劳动者与用人单位之间的关系;社会保障关系的主体 更加复杂，包括政府、全体社会成员、社会保障经办机构、用人单位等。

（二） 社会保障法与经济法的关系

第一，社会保障法与经济法都是市场经济的产物。社会保障法与经济法都根植于市场经济的土壤，都是为了弥补市场的缺陷，因国家干预经济而产生 的。第二，社会保障法与经济法都是公法与私法融合的产物。两者都不能简单地归入公法 或私法，都属于第三法域。

社会保障法与经济法的区别:笫一，调整对象不同。社会保障法的调整对象是社会保障 关系，即以国家、社会保障职能机构和全体社会成员为主体，为保证社会成员的基本生活需 要而发生的社会关系;经济法的调整对象是国家对经济运行进行干预、管理或者协调过程中 发生的经济关系，也就是市场规制关系和宏观调控关系。社会保障法与经济法，各自的调 整对象，两者互不从属。第二，地位不同。虽然对经济法的调整对象还存在较大的争论，但 法学界大都认为经济法是一个独立的法律部门;社会保障法是社会法之下的法律部门。

（三）社会保障法与行政法的关系

社会保障法包含了大量的社会保障行政管理法律规范，这一部分法律规范的性质具有 行政法性质。但社会保障法作为一个整体，应当属于社会法部门的一个组成部分。

我国社会保障法的实施并未实现政事分开，在基层,这种现象非常普遍。社会保障纠纷 产生之后，进入行政复议、行政诉讼程序，因此，对于社会保障法与行政法之间调整的社会关 系以及调整方法都有交叉，两者之间的关系并不清晰。实质上，我国社会保障法在实践中已 演变为社会保障行政法,成为特别行政法。社会保障法律关系主体之间的权利、义务关系与 行政法主体之间的权利关系的区别是明显的，社会保险经办机构与企业、劳动者之间的关系 不是行政关系，并不是完全意义上的纵向关系，而是平权关系，社会保险经办机构是社会法 上的事业公立机构，并不是“行政”的。

五、社会保障法的渊源

社会保障法的法律渊源也就是社会保障法借以表现的形式，是指由法定国家机关制定 的，具有不同法律地位或效力的社会保障法的具体表现形式。

社会保障法的渊源，根据是否成文，可以分为成文法和不成文法两类。我国只右成文 法，在英美法系国家，除成文法外，还有不成文法,如判例法。

我国社会保障法的法律渊源包括宪法中有关社会保障的规定、法律、行政法规和部门规 章、地方性法规和地方政府规板以及我国缔结或参加的国际条约。

（一）宪法有关规定

宪法是社会保障法的最根本渊源。社会保障的法律、法规，必须符合宪法的有关规定, 违反宪法规定的法律、法规无效。

我国《宪法》中笫44条、第45条对社会保障进行了规定。第44条规定:“国家依照法律 规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家 和社会的保障。”笫45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况 下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保 险、社会救济和医疗卫生事业。”“国家和社会保障残疾军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人 家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”

（二） 有关社会保障的法律

法律是拥有立法权的国家机关制定的规范性文件,是社会保障法的主要渊源。

我国现有的若干法律是涉及社会保障领域的重要法律，其中包含社会保障方面的许多 规范。例如，《劳动法》第9章是关于劳动者社会保险和福利的规定。《工会法》规定了工会 有参加政府及有关部门、企业社会保障（如劳动保险、福利）问题讨论的权利。《兵役法》第 10章规定了军人的优待和退出现役的安置。《妇女权益保障法》笫2条第2款规定:“国家 保护妇女依法享有特殊权益，逐步完善对妇女的社会保障制度。”《母婴保健法》第2条规定: “国家发展母婴保健事业，提供必要条件和物质帮助，使母亲和婴儿获得医疗保健服务。” 《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）规定未成年人的受教育 权、享受医疗保健权等内容。《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）规定 了九年义务教育制这一重大教育福利制度。《残疾人保障法》对残疾人的社会保障做了全面 规定（含康复、教育、文化生活、福利、环境等）。

此外，与社会保障法密切相关的其他法律，如《中华人民共和国民法通则》《中华人民共 和国继承法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《中华人民共和国国家赔偿法》等，在解释社会保 障法和有关社会保障争议的调解、仲裁、诉讼工具有重要作用。

（三） 行政法规

由最高国家行政机关制定的规范性法律文件，称之为行政法规。

在我国，国务院颁布的规范性法律文件都是行政法规。现有社会保障立法中已有若干 行政法规，如《社会保险费缴纳哲行条例》《减持国有股筹集社保资金管理暂行办法》《失业 保险条例》《工伤保险条例》《城市居民最低生活保障条例》《军人抚恤优待条例》《退伍义务 兵安置条例》《禁止使用童工规定》等。

（四）地方性法规

由省级地方权力机关制定的规范性法律文件称为地方法规。各省（自治区、直辖市）及 省会市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域具体情况依法制定了大量有关社会保障 的地方性法规,对建立社会保障制度做了有益的探索，如浙江省人民代表大会常务委员会制 定的《浙江省职工基本养老保险条例》，还有《辽宁省城镇企业职工待业保险条例》《海南经 济特区城镇从业人员养老保险条例》等。

（五）部门规章

国外有些国家把最高行政机关和主管行政机关颁发的规范性法律文件，统称为行政法

规，而不分法规和规章。在中国，由国务院的部、委制定的法律规范文件，是国务院部门规 章;由省（自治区、直辖市）人民政府，省、自治区人民政府所在地的市，经国务院批准的较大 的市的人民政府所制定的法律规范文件，称之为地方政府规章。规章从属于相关的法律、法规。

就中国目前社会保障立法的现状看,政府机关和地方人民政府发布的规章性法律文件 最多，是社会保障法的渊源之一。

国务院有关部委制定了大量的社会保障方而的部门规章。例如，劳动和社会保障等部 门颁发的《城镇职工基本医疗保险定点零售药店管理办法》《城镇职工基本医疗保险定点医 疗机构管理暂行办法》《城镇职工基本医疗保险用药范围管理暂行办法》等部门规章；民政 部颁发的《社会福利机构管理暂行办法》《救灾捐赠管理暂行办法》等部门规章;原劳动部、 卫生部、中华全国总工会颁发的《职工工伤与职业病致残程度鉴定标准（试行）》。

（六） 地方政府规章

省（自治区、直辖市）及省会市和较大市的人民政府制定了大量社会保障方而的规章，如 《浙江省最低生活保障办法》《山东省企业劳动保险试行办法》《深圳市社会保险暂行规定》 等。

（七） 国际公约

我国政府先后加入了《制定最低工资确定办法公约》《本国工人与外国工人关于事故赔 偿的同等待遇公约》《各种矿场井下劳动使用公约》等公约。这些公约对我国具有约束力， 属于我国社会保障法律渊源之一。

第二节  社会保障法的调整对象

一、 社会保障法的概念

社会保障法是调整以国家、社会组织和全体社会成员为主体，为了保证社会成员的基本 生活需要并不断提高其生活水平，以及解决某些特殊社会群体的生活困难而发生的经济扶 助关系的法律规范的总称。社会保障法有实质意义社会保障法和形式意义社会保障法之 分。形式意义的社会保障法，是直接以独立法律文件形式表现的法，如《社会保障法》《劳动 保险条例》《国民救助法》等。实质意义上的社会保障法，是指有关调整社会保障关系的法 律规范的总和。实质意义的社会保障法既包括形式意义的社会保障法，也包括其他法律、法 规中有关社会保障的规范，还包括具有法律效力的关于社会保障问题的规章、决定、指示等 规范性文件。本书所涉及的社会保障法，是指实质意义的社会保障法。

二、 社会保障法的调整对象

社会保障法的调整对象为特定的社会关系，即社会保障关系。社会保障关系是在国家 和社会组织、筹措、运营、发放及监督管理社会保障基金中保障主体间所形成的关系。与其 他社会关系相比较,社会保障关系具有其基本的属性，这种基本属性决定了社会保障法产生 的必要性和合理性。

（一）社会保障关系的特征

社会保障关系的一方当事人须是政府社会保障职能部门。一般认为，政府作为社会保障关系的一方是市场经济“失灵”导致的结果。社会保障产生的前提是工业革命所导致的 社会风险的存在。贫困、疾病、死亡、失业、年老等社会现象对资产阶级提出的基本人权提出 了挑战。而市场机制的效率价值往往以牺牲公平为代价，也就是说，市场机制本身无法依靠 自身力量实现公平，必须以政府的直接干预来实现。政府加入社会保障，作为社会保障主 体，是市场经济条件下政府的基木经济职能和社会职能,以此调节国民经济的运行和稳定社 会关系。从社会保障的起源发展来看，西方国家大都以社会共同责任为基础,政府或代表政 府的其他职能部门依法参加进社会保障关系中来，组织甚至管理社会保障事业。20世纪80年代以来，尽管西方社会保障改革以减轻和分散政府责任为目标,强调市场中其他主体的作 用,但并不以政府退出社会保障机制为对价。因此,社会保障产生的历史、理念及基本功能 决定了政府的社会保障职能部门必须是社会保障关系的一方当事人。

2. 社会保障关系具有人身关系和财产关系相结合的属性。社会保障从内容上看，主要 包括了社会保险、社会救助、社会福利和优抚安置等。除了公共福利之外,社会福利的大部 分（主要指我国）、社会保险、社会救助及社会优抚等都是以特定主体为保障对象的。比如, 在社会保险中，大部分国家以形成劳动关系的特定劳动者为保护对象，一些福利国家的社会 保险虽以全体国民作为保障对象,但对国民的国籍和居住权利做了限制。从社会保障的人 权功能分析，一方面社会保障的基本功能是实现人的生存权，而生存权是以基木的人格权为 基础的，所以，社会保障关系首先表现为以解决一国或一国中特定人的社会风险为特征；另一方面，由社会保障以实现人们的生存权为基本职能，生存以获取基本的物质生活资料为 前提，因此，社会保障关系又以财产关系为特征。通过社会保障基金的筹措和给付机制，使 保障对象获得生活必需品。社会保障关系是人身关系和财产关系的统一。

3. 社会保障关系主要表现为社会连带责任关系。这种社会连带责任关系，通过社会保 障权利与社会保障义务将国家、法人团体、社会成员联系在一起，使社会保障关系既不同于 当事人地位平等、充分体现当事人意思自治的民事关系，又不同于当事人地位不同、充分体 现国家权力的刑事、行政关系，当事人之间由社会保障权利与社会保障义务联结起来形成一 种社会连带责任关系。

（二）社会保障关系的分类

社会保障关系从不同的角度可以进行不同的分类。依其内容不同，可以分为社会保险 关系、社会福利关系、社会救助关系、社会优抚关系;依社会保障的体制来划分，可以分为社 会保障管理关系、社会保障资金筹集关系、社会保障给付关系、社会保障资金运营关系、社会 保障监督关系等;从主体I：划分，社会保障关系涉及国家与社会成员之间的关系、社会保障 机构与政府之间的关系、社会保障机构与社会成员之间的关系、社会保障机构之间的关系、 社会保障机构与用人单位之间的关系、用人单位与劳动者之间的关系等。

社会保障关系主要包括以下具体关系。

1. 国家与社会成员之间的关系。通过社会保障法律法规调整中央政府、地方政府与全 体社会成员之间的关系,明确规范国家、政府及社会成员在法律关系中的权利义务。

2. 社会保障实施机构与政府间的关系。社会保障实施机构是代表国家和政府提供社会 保障的组织，其职责和权限范带依靠法律规定和行政授权而实现，必须接受政府的管理、监 督和财政补贴，因此，社会保障机构与政府间的关系成为社会保障法调整的重要关系之一。

3. 社会保障机构与社会成员之间的关系。社会保障实施机构与社会成员之间既是社会保障基金的筹集与发放的关系，又是社会保障待遇的提供者与接受者之间的关系。社会保 障机构与社会成员之间的关系也是国家或政府与社会成员之间关系的具体体现。

4. 社会保障机构之间的关系。这些关系包括社会保障各职能机构之间及其内部有关职 责划分、财务管理、资金分配等方而的关系。

5. 社会保障基金的运营关系，即社会保障基金的管理与运营中发生的各种关系。

6. 社会保障监督关系。对社会保障活动进行必要的监督，是确保社会保障事业顺利发 展的有效措施。监督关系分为权力机关监督、司法监督、行政监督、社会监督以及保障机构 的内部监督等。

第四节  我国社会保障立法的历史沿革

我国自古以来就有社会保障的有关思想。封建王朝的历代统治者通过采取赈灾等措施 来对抗自然破坏对人类造成的灾害，对维持人民生活和稳定社会秩序起到了一定的作用。 20世纪20年代的北洋政府及后来的南京国民政府都曾进行过一系列的社会保障立法。但 是,在我国真正现代意义上的社会保障法产生于中华人民共和国建立以后。

一、社会保障法的创立

新中国成立后，中央政府即着手建立社会保障制度。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年《宪法》为创建中国的社会保障制度提供了基本的法律依据。在新中国 成询期,我国围绕劳动关系，以社会保险为核心，颁布了一系列法律法规，初步构建起社会 保障制度的基本框架。

1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》，并依其建立起包括 养老、工伤、疾病、生育、遗属等内容的企业职工社会保险制度。我国还于1956年和1957年 分别制定了《女职工保护条例（草案）》和《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》。这 些立法初步建在了我国企业职工的劳动保险制度。同时，国家机关工作人员的社会保险制 度也以单行立法的形式逐步建立起来，如《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》《国家工作人 员实行公费医疗预防的指示》《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等。这些单行法规对 国家机关工作人员的疾病、养老、生育、伤亡等项目的保险待遇做了规定。

除了上述社会保险立法外，在社会救济和社会优抚方面，国家也颁布了相应的法令。 《关于救济失业工人的指示》《农村灾荒救济粮款发放使用办法》《职工生活困难补助办法》 《关于劳动就业问题的决定》及《革命残废军人优待抚恤暂行条例》等。这些规范性法律文 件共同构成了新中国的社会保障基本制度，一定程度上满足了社会成员的基本生活需求。

二、 社会保障法的调整

1957年开始，随着社会主义经济建设全而开展，国家对一些不适应经济建设的社会保障 制度进行了调整。主要内容有:《关于工人、职员退休处理的暂行规定》及其实施细则和《关于 工人、职员退职处理的暂行规定》及其实施细则，统一了企业和国家机关的退休和退职制 度;《关于改进公费医疗管理间题的通知》和《关于改进企业职工劳保医疗制度几个问题的 通知》针对公费医疗和劳保医疗中的浪费问题进行改革;《关于精简职工安置办法的若干规 定》规定了被精减职工的社会保障待遇;《职业病范围和职业病患者处理办法的规定》，将危 害工人健康、影响生产严重且职业化明显的14种职业病列入职业病名单；《批准工人、职员 病、伤、生育假期的试行办法》制定了批准职工病、伤、生育假期办法;《关于国营、公私合营、 合作社营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补贴的暂行规定》调整了学 徒的社会保险待遇。这时期的社会保障立法基本能做到统筹兼顾，对社会保障制度的调 整和改革更符合中国实际的改变。

三、 社会保障法的受挫

“文化大革命”期间，我国的社会保障工作遭受严重挫折，社会保障立法基本处于停滞状 态，《社会保障法》被停止执行。从中央到地方的劳动保险管理机构被撤销或停止工作;企业 职工社会保险费用统筹制度被废弃,社会保险成为“企业保险”，社会保险原有的统筹调剂功 能遭废弃;社会优抚、社会福利、社会救济陷入困境，难以进行。这一时期的社会保障事业不 仅没有进步，反而出现了倒退。

四、 社会保障法的重构

1978年以来,在改革开放政策的指导下，我国的政治经济形势发生了巨大的变化。社会 保障制度作为国有企业改革的配套措施，在关系国有企业改革的各单项项目上进行了探索。 主要表现为:《国民经济和社会发展笫七个五年计划》提出“七五”期间要建立起具有中国特色的社会保障雏形，社会保障立法工作全面展开。养老保险方面,1991年国务院发布《关于 企业职工养老保险制度改革的决定》，提出了建立多层次养老保险的目标，明确基本养老保 险实行社会统筹。失业保险方面,1993年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》， 首次在我国建立了失业保险制度。医疗、工伤保险方面，国家开始在一些省市实行医疗制度 改革试点,《工伤与职业病致残程度鉴定标准》在全国范围内明确了各项标准。与此同时，中 央政府主导下在农村展开了大规模扶贫运动。这时期的社会保障工作根据国企改革的需 要，对社会保障制度进行重构，适应社会经济的发展。

五、社会保障法的改革和完善

随着经济体制改革的深化，我国明确了要建立适应社会主义市场经济的社会保障体系 的总体目标。在社会保障单项改革项目继续发展的同时，初步形成了我国社会保障制度改 革的总体框架。1994年全国人大常委会通过了《中华人民共和国劳动法》，专章规定了国家 要建立养老保险、疾病保险、工伤保险、失业保险、生育保险等制度。在养老保险方面，确立. 了建立适应社会适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层 次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会化的养老保险体系。在 医疗保险制度方面，提出建立社会统筹医疗基金和个人账户相结合的制度，并使医疗保险制 度逐步覆盖城乡所有劳动者。即城镇所有用人单位，包括企业、机关、事业单位、社会团体、 民办非企业单位及其职工,都要参加基本医疗保险。而且,在全国范围内设立进行医疗保险 制度改革的试点。失业保险方面，将失业保险的范围扩大到城镇企业事业单位及其职工。 在生育保险方面,规定在企业实行职工生育保险制度。在工伤保险方面,规定各类企业及有 雇工的个体工商户都应当参加工伤保险，工伤保险费由用人单位缴纳，职工个人不用缴纳。 此外，在社会救助方面，国家开始更多地关注社会弱者，建立了城市居民最低生活保障制度。 这一阶段的社会保障立法，主要是围绕市场经济制度的确立而展开的,基本建立起了城镇职 工养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险制度和城市居民最低生活保障制度。

我国长期存在由城乡二元社会结构导致的农村社会保障制度薄弱的问题。在社会公平 价值观的指引下，为了建立城乡统筹的社会保障制度，我国制定了《基本医疗卫生保健法》 《精神卫生法》《社会救助法》《慈善事业法》等法律。《社会保险法》并于2010年10月28日 通过，且于2011年7月1日开始实施。该法在我国社会保障史上具有里程碑意义,它坚持 广覆盖、多层次、保基本、可持续的方针，对养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险做了较 为完善和全面的制度安排和规范规定，健全了社会保障体系,开创了社会保障的新时代。